Cílem projektu bylo analyzovat problematiku povodňových škod v teoretické rovině z pohledu ekonomie a získané závěry aplikovat na reálná data a poznatky dostupné po povodních 1997 a 2002.

Projekt se zaměřoval zejména na vypracování ekonomické klasifikace povodňových škod a na detailní analýzu veřejných výdajů na povodně, které byly vynaloženy jako přímá reakce na katastrofické povodně 1997 a 2002.

V prvním roce řešení projektu byla zpracována metodika pro ekonomické nahlížení na povodňové jevy, způsoby protipovodňové ochrany státu a jejich společenské důsledky, která v ČR dosud chyběla. Výzkum v rámci ochrany proti povodním byl (a dosud v převážné míře je) doménou hydrologů, meteorologů a vodohospodářských inženýrů. Řešený projekt měl proto v průběhu řešení ambice toto pole rozšířit o poznatky ekonomie, tj. vědy hledající účinná řešení při zohlednění omezených zdrojů společnosti.

V roce 2005 byla zpracována detailní analýza výdajů ze státního rozpočtu a některých mimorozpočtových výdajů na povodně 1997 a 2002. Získaná data byla rozklíčována podle řady kritérií, výdaje byly porovnány s výší škod v členění podle typu poškozeného majetku a krajů. Problematika byla stručně doplněna o poznatky z pohledu sektoru pojištění. Byly navrženy způsoby pro hodnocení efektivnosti veřejných výdajů v rámci ochrany před povodněmi.

Finální část projektu se zaměřila na obecnou diskusi o podobě protipovodňové ochrany v ČR, ze které jasně vyplynulo, že v této oblasti existují značné rozdíly v názorech vodohospodářsky a environmentálně orientované vědecké obce. Výstupy projektu obsahují konkrétní doporučení pro zlepšení systému ochrany před povodněmi v ČR zejména ve střednědobém horizontu.

Výstupy projektu jsou součástí sborníku Čamrová, L.–Jílková, J.: Povodňové škody a nástroje pro jejich snížení, IEEP VŠE 2006 (pdf, 4,3 MB).

Shrnutí

Předložená publikace „Povodňové škody a nástroje k jejich snížení“ komplexním způsobem pokrývá současné poznání na poli ekonomické a institucionální analýzy v oblasti povodňových (či obecně živelných) katastrof. V důsledku tohoto zaměření přináší některé originální závěry a nastoluje otázky významné pro střednědobé a dlouhodobé fungování systému ochrany před povodněmi na území ČR. Publikace má následující strukturu:

1. Základní východiska – ekonomický přístup k ochraně před povodněmi
2. Klasifikace povodňových škod
3. Role pojištění v souvislosti s katastrofálními povodněmi 2002 ve střední Evropě
4. Efektivnost veřejných výdajů na povodně v ČR
5. Výdajové programy v oblasti protipovodňové ochrany
6. Klasifikace protipovodňových opatření a hodnocení jejich účinnosti
7. Povodně v ČR – potenciál pro ekonomickou a sociologickou analýzu
8. Problém globálního oteplování a jeho vliv na extrémní projevy počasí a vodní režim v krajině

Část I: Základní východiska – ekonomický přístup k ochraně před povodněmi

Ekonomie je vědou o lidském jednání. Snaží se odhalit a vysvětlit kauzální souvislosti mezi způsoby lidského chování a cíli, které jednotlivci sledují. Popisuje rovněž prostředky, které lidé volí k dosažení svých cílů, a podněty (nástroje), kterými je možné lidské chování určitým způsobem zvnějšku ovlivnit. Vysledované obecně platné ekonomické principy (tj. obecná pravidla lidského jednání) lze dále aplikovat na všechny společenské problémy, v rámci kterých působí v interakci jednotlivci či skupiny jednotlivců – tedy i na ochranu před povodněmi. Bez ohledu na skutečnost, že se v případě ochrany před povodněmi jedná o velmi komplikovaný a průřezový problém se silnou politickou a institucionální dimenzí, zůstává klíčovým jednajícím článkem člověk-jednotlivec. Ten přizpůsobuje své chování v rámci stávajícího systému tak, aby maximalizoval užitky (nejlépe okamžité) a minimalizoval ztráty v souvislosti s možným příchodem povodní.

Část I. se proto kromě stručného popisu institucionálního rámce problematiky zabývá ekonomickými souvislostmi realizovaných protipovodňových opatření a rozdělením pravomocí a rizik mezi občany, obce a stát v současném systému ochrany před povodněmi ČR.

Závěry a doporučení:

1. Povodně jsou přírodní událostí s rozsáhlými dopady na životy a majetek postižených lidí. Jedná se však rovněž o katastrofu, která postihuje pouze některá území, a proti které je možné se v současné době bránit diverzifikací rizika na základě soukromoprávního pojištění. Na úrovni jednotlivce proto existují dostupné nástroje, které mu umožňují vyhnout se povodňovým rizikům nebo je zmírnit. Jedná se zejména o umístění majetkových hodnot mimo potenciálně postižené (záplavové) území a komerční pojištění majetku proti příchodu povodně.
2. Zůstávají-li lidé bydlet nepojištěni v ohrožených oblastech, hovoříme v ekonomické terminologii o skutečnosti, že jejich averze k riziku je nízká – preferují současné užitky (v období klidu) bez ohledu na riziko budoucích vysokých ztrát (v období příchodu povodně).
3. Systém ochrany před povodněmi, který umožňuje jednotlivcům ozhodovat se podle své individuální averze k riziku na základě minimalizace vnějších podnětů, můžeme označit za maximálně efektivní.
4. Rozhodne-li se stát či jiné orgány, které se podílejí na tvorbě systému ochrany před povodněmi, nízkou averzi jednotlivců k riziku „napravovat“ (např. kompenzací povodňových škod, realizací protipovodňových opatření aj.), dochází ke snížení individuální odpovědnosti obyvatelstva vůči následkům povodňových událostí. Zvyšuje se solidarita, ale zároveň nutně klesá efektivnost v rámci systému ochrany před povodněmi.
5. Vysoce solidární systémy však v konečném důsledku způsobují, že se obyvatelé (a tudíž i společnost jako celek) z povodňových událostí dostatečně nepoučí a přispívají tak ke konzervaci aktuálního stavu. Např. poškozený majetek je za pomoci dotací obnovován na stejných místech, lidé se nepojistí, budované protipovodňové hráze jsou mylně chápány jako absolutní ochrana proti budoucím škodám. Budoucí povodně způsobí stejné nebo v důsledku vyšší úrovně rozvoje záplavových území i vyšší škody.
6. Z ekonomického pohledu musí být hlavním cílem systému ochrany před povodněmi postupné zvyšování efektivnosti a snižování solidarity. Tento požadavek je legitimní vzhledem k nebezpečí zvýšení frekvence povodní v dalších desetiletích a omezeným zdrojům společnosti.

Část II: Klasifikace povodňových škod

V druhé části se přesouváme z pole ekonomické teorie a její aplikace na ochranu před povodněmi k problematice obecné klasifikace škod způsobených povodní. Jsou diskutovány možnosti členění povodňových škod podle různých kritérií, účel těchto klasifikací a současný stav vyčíslování a členění škod v ČR. Nejvýznamnějším hlediskem pro rozklíčování celkového objemu škod jsou faktory příčiny) vzniku těchto škod, neboť zdaleka ne všechny povodňové škody je možné připsat na vrub skutečnosti, že „hodně pršelo“. V rámci jednotlivých faktorů (např. včasná informovanost obyvatel, kapacita a stav vodních toků, způsob využívání záplavových území aj.) hraje obvykle větší či menší roli míra lidského „zavinění“. Hlavním účelem diskuse o různých příčinách povodňových škod je maximálně postihnout příčinné souvislosti („lidské jednání – škoda“) a následně vyvodit poučení pro účely snížení škod z budoucích katastrof.

V poslední části kapitoly porovnáváme na základě uvedeného teoretického příkladu výši povodňových škod a nákladů na protipovodňová opatření a diskutujeme obecné podmínky jejich vzájemné přiměřenosti. Klíčovou myšlenkou je zohlednění nákladů obětovaných příležitosti, které významným způsobem znevýhodňují prostředky vynaložené na ochranu před povodněmi s nižší periodicitou.

Závěry a doporučení:

1. Vyčíslování škod způsobených povodní je nutné provádět s přihlédnutím k časovému a nákladovému hledisku. Škody by měly být vykazovány zejména lokálně, nejlépe s ohledem na stanovenou periodicitu proběhnuvší povodně, a v rámci možností rovněž v členění podle kritérií (např. vlastnictví poškozeného majetku a typu aj.). V této struktuře (tzn. nejen v celkových součtech) by rovněž měly být k dispozici odborné i laické veřejnosti.
2. S vyčíslováním škod úzce souvisí monitorování majetkových hodnot v území potenciálně ohroženém povodní (v ČR záplavové území Q100). Tento ukazatel by měl být v hrubých rysech k dispozici zejména na obecních úřadech, neboť se jedná o významnou referenční úroveň pro posouzení podílu vzniklých škod na postiženém majetku, přiměřenosti protipovodňové ochrany apod.
3. Zatímco příchod povodní není v lidských silách odvrátit, škody způsobené povodňovými průtoky jsou lidmi ovlivnitelné, a to zejména v období, kdy rozhodují o svých aktivitách v územích, která jsou ohrožována povodněmi a rovněž v období vlastní povodně.
4. Z podkladů, které jsou i dnes k dispozici, lze určitou část povodňových škod považovat za škody způsobené lidskou nedbalostí. Takové členění vyčíslených škod, které jsou vykazovány zejména pro účely vládních vyhodnocení povodní, je však obtížně politicky prosaditelné, jelikož by ve většině případů následovalo volání po osobní odpovědnosti lidí, kteří pod tíhou okolností selhali.
5. Pokud jde o strukturu škod, ukazuje se, že je v prvé řadě závislá na objektu, který je poškozen povodňovým průtokem, než na velikosti povodňového průtoku (v rozumném rozmezí). Proto je nutné věnovat v rámci preventivních opatření více pozornosti individuální ochraně objektů vzhledem k jejich hodnotě, a ne se zabývat budováním rozsáhlých bariér na n-leté povodně.
6. Z hypotetického příkladu efektivnosti zamezení různé výši škod vypočítané se zohledněním principu nákladů obětovaných příležitosti vyplývá, že pouze ochrana před povodněmi s vyšší četností výskytu může být považována za efektivní. Pro povodně s delší periodou výskytu (tj. více jak 20-leté povodně) nejsou výdaje na protipovodňovou ochranu při uvažovaných úrokových mírách schopny obstát v konkurenci s alternativním použitím finančních prostředků. Tyto závěry se netýkají unikátních objektů vysoké historické a jiné hodnoty, u nichž lze oprávněně požadovat absolutní ochranu.

Část III: Role pojištění v souvislosti s katastrofickými povodněmi 2002 ve střední Evropě

Třetí část doplňuje uvedené poznatky o škodách o některá fakta z pohledu sektoru komerčního pojištění. Věnuje se zejména porovnání pojištěných a nepojištěných škod z českých povodní z let 1997, 1998 a 2002 a diskutuje příčiny a důsledky zjištěného stavu. Situace v ČR je porovnána se zahraničím. Z kapitoly jsou zřejmé značné rezervy v chápání komerčního pojištění jako významného nástroje pro diverzifikaci povodňových rizik v ČR.

Závěry a doporučení:

1. V roce 1997 bylo pojištěním kryto pouze 15 % škod způsobených povodní v ČR, zatímco v roce 2002 to bylo 50 %. Tento významný rozdíl však nesouvisí s nárůstem míry pojištěnosti po prvních rozsáhlých povodních v roce 1997, ale spíše s odlišnou strukturou postiženého majetku (venkovský versus městský).
2. Povodně dosud nebyly výraznějším motivačním prvkem k uzavření kvalitních (či nových) pojistek proti povodňovým rizikům.
3. Jelikož většina pojistných prostředků plynula do ČR z mezinárodních zajišťoven, došlo po roce 2002 na základě tlaku ze zahraničí k významnému přehodnocení míry povodňových rizik – tj. zpřísnily se podmínky poskytování pojištění a pojistné začalo být diverzifikováno podle míry povodňového rizika. Celkově povodňové pojištění podražilo o 15–20 %.
4. Česká asociace pojišťoven sehrála po povodních 2002 důležitou úlohu při konečném zamítnutí návrhu Ministerstva pro místní rozvoj ČR, aby pojištění občané získávali od státu nižší kompenzace než nepojištění. Pouze skutečnost, že takový návrh byl vznesen, však dokládá, že role pojištění jakožto nezastupitelného soukromoprávního nástroje v ochraně před povodněmi je ze strany některých představitelů státu stále velmi podceňována.

Část IV: Efektivnost veřejných výdajů na povodně v ČR

Hodnocení efektivnosti veřejných výdajů se zejména v posledních letech stává významným požadavkem pro zvýšení transparentnosti a prověření skutečného účelu čerpání veřejných prostředků. Ve čtvrté části bylo provedeno na základě dostupných dat detailní členění výdajů ze státního rozpočtu a některých mimorozpočtových fondů na povodně 1997 a 2002. Následně byly diskutovány způsoby hodnocení jejich efektivnosti (tzn. hospodárnosti a účelnosti). Výsledky těchto analýz byly zasazeny do celkového makroekonomického rámce ČR a byly konfrontovány s deklarovanými principy Strategie ochrany před povodněmi pro území ČR. Na základě zjištěných rozporů byla nakonec formulována doporučení pro budoucí řešení následků povodňových katastrof prostřednictvím veřejných výdajů.

Závěry a doporučení:

1. Hodnocení efektivnosti veřejných výdajů (nad rámec programového financování z EU) nemá v ČR tradici a proto se u drtivé většiny vynakládaných prostředků neprovádí, což má za následek plýtvání veřejnými zdroji v rámci všech existujících resortů.
2. Veřejné výdaje na řešení následků povodní 1997 a 2002 vykazují stejnou výši a strukturu podle řady kritérií (zejména účelu, institucí aj.). Z toho vyplývá, že v ČR existuje určitá neměnná představa operativního řešení následků katastrofických povodní. Této představě jsou podřizovány veškeré priority bez ohledu na strategické cíle systému ochrany před povodněmi.
3. Většina (víc než 95 %) výdajů ze státního rozpočtu bylo poskytnuto na přímou majetkovou obnovu (tj. úhradu povodňových škod), pouze mizivé procento prostředků směřovalo na realizaci aktivních protipovodňových opatření a prevenci. Systém ochrany před povodněmi v ČR je tudíž možné označit za velmi solidární a tudíž i velmi neefektivní.
4. Vyšší efektivnosti je možné dosáhnout buď celkovým snížením objemu výdajů ze státního rozpočtu (které po obou katastrofálních povodních pokryly přibližně 20 % povodňových škod) nebo posílením preventivních opatření na úkor dotací přímé obnovy.
5. Významná část veřejných prostředků (cca 50 %) je poskytována na obnovu poškozeného veřejného majetku (zejména infrastruktury, škol, vodních děl aj.). Dokud bude takový majetek situován v ohrožených oblastech, nelze předpokládat, že se struktura veřejných výdajů na povodně zásadně změní.

Část V: Výdajové programy v oblasti protipovodňové ochrany

V předchozí části byly analyzovány veřejné výdaje jako celek. V části V. se řešitelé zaměřili pouze na malý, ale o to významnější zlomek celkových výdajů – na výdajové programy na protipovodňovou ochranu. Tato kategorie byla po povodních 1997 i 2002 tvořena zejména dvěma hlavními nástroji: rozsáhlým programem MZE „Prevence před povodněmi“ a programem MŽP „Revitalizace říčních systémů“, který byl na základě expertního posouzení do analýzy povodňových výdajů rovněž zahrnut. Kapitola zahrnuje detailní rozbor podmínek čerpání dotací v rámci obou programů a analýzu výdajů v jednotlivých letech existence těchto programů. Vzájemné porovnání obou nástrojů je o to zajímavější, že reprezentují obě strany dlouhotrvajícího sporu o podobě protipovodňové ochrany v ČR – vodohospodářskou i environmentální. Hodnocení silných a slabých stránek obou programů je provedeno pomocí SWOT analýz.

Závěry a doporučení:

1. Oba programy bývají někdy ztotožňovány s obecným názorem představitelů resortů MZE a MŽP o protipovodňové ochraně v ČR, ačkoliv apriorní zaměření na ochranu proti povodním mají pouze programy MZE.
2. Po druhých katastrofálních povodních zformovalo MZE jasnou koncepci ochrany před povodněmi na našem území, určilo rámec její realizace v letech 2002–2010 a na základě politického konsensu na ni získalo odpovídající zdroje.
3. Tento vývoj je v protikladu k poněkud váhavému přešlapování MŽP (jakožto druhého ústředního vodohospodářského orgánu) na jedné straně a ostré kritice koncepce MZE ze strany environmentálních skupin na straně druhé.
4. Není překvapivé, že v důsledku výše uvedených skutečností je v rámci protipovodňové ochrany ČR uplatňován jednosektorový přístup (tj. zejména budování technických opatření – hrází, poldrů, úprav koryt vodních toků aj.), a to i přesto, že diskuse o „vhodné“ kombinaci (technických a environmentálních) protipovodňových opatření stále pokračují.

Část VI: Klasifikace protipovodňových opatření a hodnocení jejich účinnosti

Po analýze dat a dostupných faktů byla šestá část věnována vědeckým diskusím o druzích a obecné podobě protipovodňových opatření. Své názory a práci prezentovali představitelé spíše technicky orientovaného přístupu (zástupci ČVUT), kteří jsou tvůrci dosud nejpreciznější metody hodnocení povodňových rizik a stanovování výše potenciálních povodňových škod. Tuto metodu lze použít k hodnocení hospodaření různých variant zejména technických protipovodňových opatření. Porovnání různých variant ochrany konkrétního území na základě cost-benefit analýzy umožňuje do rozhodování o vhodném protipovodňovém opatření zapojit do jisté míry i ekonomická kritéria.

Na druhé straně uváděli své názory na protipovodňová opatření environmentálně orientovaní vědci (pracovníci AOPK), kteří více než z přesných dat a matematického modelování vycházejí z obecných poznatků o koloběhu vody v přírodě a jejího významu pro člověka i krajinu jako takovou. V příspěvcích byla uvedena řada praktických příkladů více či méně úspěšné realizace konkrétních protipovodňových opatření v ČR i v blízkém zahraničí (zejména v Německu).

Závěry a doporučení:

1. Z uvedených příspěvků v rámci této části je zřejmé, že u představitelů obou názorově odlišných proudů je možné nalézt jak souhlasné momenty (např. snížení povodňových škod nejlépe dosáhneme omezením výstavby v záplavových územích.), tak četné rozpory. Ty se týkají zejména vynakládání finančních prostředků na konkrétní podobu protipovodňových opatření (tj. technická opatření na tocích versus revitalizační opatření v krajině).
2. Technické analýzy, matematické modelování a cost-benefit analýzy mohou poskytnout za stanovených předpokladů odpovědi na některé otázky týkající se realizace „optimálních“ protipovodňových opatření. Vždy je však nutné zohlednit určitou dávku nejistoty vyplývající z omezenosti lidského poznání (zejména z nemožnosti propočtů všech možných variant, přesnosti propočtů, míry nejistoty aj.) a z faktu, že voda je nevypočitatelný živel.
3. Z tohoto pohledu se obecné poznatky (principy) o koloběhu vody v krajině a z nich vyplývající (byť nekvantifikovatelné) důsledky jeví stejně potřebné jako ty nejsložitější matematické modely a technické studie.
4. Jak je často zmiňováno, řešením ochrany před povodněmi není ani jeden z extrémních přístupů (tj. regulace řek ani rozlivy vody do krajiny), ale vhodná kombinace všech známých variant protipovodňové ochrany s přihlédnutím ke konkrétnímu území a lokálním podmínkám.

Část VII: Povodně v ČR – potenciál pro ekonomickou a sociologickou analýzu

V průběhu řešení výzkumného projektu byl uspořádán diskusní seminář „Povodně v ČR – potenciál pro ekonomickou a sociologickou analýzu“. Cílem semináře bylo otevřít diskusi o možnostech a výsledcích jiných než hydrologických a meteorologických analýz povodňových událostí v ČR mezi výzkumnými pracovišti a odborníky z celé ČR, které se takovou problematikou aktivně zaobírají. Se svými odbornými poznatky a zkušenostmi z řešení různých povodňových projektů vystoupili zástupci ČVUT, České zemědělské univerzity v Praze, Ústavu geoniky v Brně, společnosti CityPlan, s. r. o. a rovněž spolupracovníci IEEP VŠE. V sedmé části jsou proto obsažena textová zpracování jednotlivých příspěvků a přepisy diskusí ze semináře.

Závěry a doporučení:

1. Na semináři došlo v odpovídajícím rozsahu k prezentaci rizikových analýz, jakož i historických, ekonomických a sociologických souvislostí povodňových událostí v ČR.
2. Vzhledem k metodologické rozmanitosti prezentovaného výzkumu bylo obtížné realizovat potenciál vzájemné výměny zkušeností vědců z oblasti povodňové problematiky.

Část VIII: Problém globálního oteplování a jeho vliv na extrémní projevy počasí a vodní režim v krajině

Poslední odborný výstup v rámci řešeného projektu si kladl za cíl odpovědět na otázku, zda často citovaná hrozba – globální změna klimatu – může souviset s výskytem katastrofálních povodní na území ČR v posledním desetiletí. Na základě dostupných domácích i zahraničních vědeckých statí a studií věnovaných této problematice byly uvedeny argumenty pro a proti hypotéze globálního oteplování i o míře nejistoty lidského podílu na těchto komplexních jevech. S použitím výstupů probíhajícího rozsáhlého výzkumu ČHMÚ byly uvedeny některé možné závěry pro hydrologické podmínky ČR při hypotetickém oteplení globálního klimatu o několik stupňů.

Toto téma bylo vzhledem k zaměření projektu studováno pouze okrajově.

Závěry a doporučení:

1. Na základě dostupných meteorologických časových řad o teplotách zemského klimatu existuje stále vysoká míra nejistoty o míře změn (tj. globálním oteplování či ochlazování) a o jejich příčinách.
2. Katastrofální povodně v ČR (a v značné části Evropy) v roce 2002 nelze podle českých i zahraničních odborníků dávat do souvislosti s globálním oteplováním.
3. Výzkumy zaměřené na změnu vodního režimu v krajině v ČR modelují situace předpokládající oteplení klimatu o 2–4 stupně. Závěry těchto modelů jsou však nejednoznačné – tj. uvádí se, že může dojít ke zvýšení objemu ročních srážek i k vysychání některých oblastí.
4. České i mezinárodní studie se shodují, že se v budoucnu pravděpodobně zvýší počet extrémních klimatických jevů (např. povodní, sucha, tornád apod.). S přihlédnutím k tomuto závěru (podpořenému dostupnými statistickými daty z posledních desetiletí) se můžeme domnívat, že v ČR bude v budoucnu vyšší riziko příchodu povodní než v období před rokem 1997.